幸福村落农综改·他山之石湖北秭归“幸福村落”是如何炼成的

幸福村落农综改·他山之石湖北秭归“幸福村落”是如何炼成的

山区地广人稀,居住分散,自治难组织,怎么办?
乡村事务多,村民利益诉求多样,管理服务难到位,怎么办?
村里争取基础设施项目难,争取到的项目落地难,怎么办?
为了破解这些难题,湖北省秭归

农综改·他山之石湖北秭归:“幸福村落”是如何炼成的

山区地广人稀,居住分散,自治难组织,怎么办?

乡村事务多,村民利益诉求多样,管理服务难到位,怎么办?

村里争取基础设施项目难,争取到的项目落地难,怎么办?

为了破解这些难题,湖北省秭归县从2012年开始在全县农村开展“幸福村落”创建工作,将186个行政村划分为2055个村落,以村落为治理单元,以村落党小组和理事会为自治主体,以“两长八员”为服务骨干,促进村民自治落地生根。

农综改·他山之石湖北秭归:“幸福村落”是如何炼成的

2013年11月12日,湖北推广秭归“幸福村落”建设现场会在秭归县召开。图为会场。

原来很多在行政村一级没有办成的事情,在划小自治单元以后的村落一级办成了。从完善山区的基础设施建设,到建立村规民约,到种植品种改良提高村民收入,再到红白喜事张罗有序,秭归用4年多的实践展示“幸福村落”是如何炼成的。

困局:农村公益事业落地难,三年修不通2公里果园路

“认了三个干妈,讲了无数好话,三年磕磕碰碰修通1.7公里,到现在还是条断头路。”村党总支书记、村委会主任向富柱在王家桥村当了30多年村干部,就怕和村民谈修路让地。

2012年,秭归县精品果园核心试验区建设项目落户王家桥,项目投资上千万元。王家桥村配套建设果园路,从村的南头往北接通到村委会,一共2.4公里,由村委会牵头实施,涉及几个村民小组共78户人。让村干部始料不及的是,修路是一件显而易见的好事,偏偏三年了还是修不通。

村民对修路的好处心里都清楚。山区山高坡陡,柑橘林不通路,上山采摘橙子就得一箩一箩背下来,效率低、成本高。年轻人外出打工,村里剩下的都是老人和妇女,不得不请工采摘果子,“请工一天一百多,卖一斤橙子就少一角钱”。

但是,当政府修路的机会来了,不少村民的第一反应还是等政府补偿,征地、挪树、砍苗,没有一样不要求补偿。王家桥村专门雇了三个村民协助化解施工阻扰,还召集村民开过四次会,结果都是各说各话,吵吵闹闹,最后的几百米村道就是没有办法推进,最后不了了之。

为什么农村公益事业难办成?村委会只有三五个干部,如何解决这些问题?王家桥村的断头路引起了时任县委副书记卢辉(现任秭归县委书记)的深思,王家桥村正是他的的挂点村。随后,秭归县民政局按照县委的要求,牵头开始“幸福村落”创建工作的调研摸查。

释由:村级规模过大,村民意愿难统一

“一方面是村级半径过大,人数有限的行政村干部管理服务难到位;另一方面,村民的利益差异大,利益纠纷难以协调。”秭归县民政局副局长田从新这样认为。

秭归县曾开展大规模的合村并组,行政村的服务范围平均达到13公里,面积最大的屈原镇九岭头村达到45.3平方公里。行政村平均人口为1700多人,最多的茅坪镇溪口坪村人口达到4280人。在地理分布上,秭归属于山区县,很多村从山下的江边到山顶海拔落差达1500米以上,村干部从村委会出发到最远的村民小组家中要走上一天。而每个村委会只有3到5名村两委干部,村民自治和社会管理的工作难以到位,村干部戏称“干部辛苦跑断了腿,堵不住老百姓埋怨的嘴”。

由于村级半径过大,山下种柑橘的农户想修路,山上的农户想发展产业种茶叶种核桃,村民想不到一块去,发展的意愿难以达成统一。尽管从国家到乡镇,各级都有一批针对农村的公共服务配套项目,却常常因为群众难以统一意见,造成项目“落地难”状况。

划小治理单元能破解这个难题吗?秭归县开始试点探索。2012年8月,秭归县在每个乡镇选一个村作为试点,开展“幸福村落”创建活动,探索在保留行政村管理框架的前提下,以村落为基础划小治理单元。王家桥村列入第一批13个试点村之一。

村落:地域相近、利益共享、群众自愿、规模适度

试点四个月之后,2012年12月,创建“幸福村落”工作宣布在秭归全县铺开。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则,秭归县把每个村落控制在50户左右、1-2平方公里地域范围为标准,把全县186个村1361个村民小组划定为2055个村落,并推选村落理事长等“两长八员” 10412人。

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秭归县郭家坝镇王家岭村十六、十七村落用电难问题讨论会现场。

“也不一定非要50户,最小的一个村落还有7户的。我们根据每个村老百姓的居住情况,还有自我管理、自我服务的方便,先由村委会提出村落划分的方案,经过村民代表大会讨论决定,通过后再实施。”田从新说。

茅坪镇郭家坝村13个村落的划分就体现了“规模适度、方便就近”的原则。陈家坝村全村995户、2692人。2002年合村并组时,该村一共分为5个社区,2008年改为5个村小组。2012年创建“幸福村落”时,又把5个村小组划分为13个村落,其中第四村落在划分调整的时候,分出去37户到第十三村落,又吸纳了原来第五村小组的16户。

“分出去第十三村落的30多户,都是从山上搬下来的移民,和老四组(第四村小组)的村民谈不拢。从第五村落过来的16户是原来老四组的人,划到了第五村落他们不愿意去,在选举‘两长八员’的时候他们就回来第四村落参加选举。”陈家坝村第四村落党小组长、理事长鲁有朋说起其中的缘由。尊重历史渊源和村民意愿,最终第四村落确定了125户400人的规模,自成一个村落单元。

“在划分村落时,先由乡镇和行政村提出建议,但并不是‘一刀切’。有的地方十多户公共资源的共同使用较多,愿意自己成为一个村落,乡镇和行政村就提出优化建议,让农户达成共识,把一定区域整合为一个村落。”郭家坝镇委书记傅斌说。

自治:群众民主商定项目规划,20万元以下项目由村落组织实施

“原来行政村的范围太大了,他们相互没有利益需求。让河东的人帮河西的人修路,他们不愿意;让河西的人帮河东的人解决吃水问题,他们也不愿意。划分村落以后,就缩小议事的范围,给了他们一个议事的平台。”傅斌指出,村落划分以后,为村民办实事成为村落理事会议事的重要内容。

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《丰收时节》,2013年1月摄于秭归郭家坝。

根据秭归县的部署安排,村落理事会成立后每年年初召开村落群众代表会,要民主商定年度工作重点和项目规划。只要村落内三分之二以上户主表决通过,就可上报到县乡有关部门安排项目计划。这些建设项目根据各个村落的具体情况而定,有的十分具体细微。

在开展“幸福村落”创建后,茅坪镇陈家坝村公示栏上写着的要办的第一件事就是新建马蹄岩居民点的洗衣洗菜池,第二件事是给公路沿线的六个村落购置统一的垃圾桶。

水田坝乡王家桥村李家院子村落理事会组织村民代表讨论通过的“十三五”发展规划就写着:新修胡开钊门口至杨家河接大坪果园公路,全长500米;中心院子实行路灯亮化;新修金家坪至胡家岩沟、朱家堡沟称八字型排洪沟二条1500米;新修王永龙门口至金家坪果园路1000米;3户困难户于2018年脱贫等任务。

按照秭归县出台的村落项目建设管理办法,以村落为单位组织申报项目,简化立项、审批、监管程序,20万元以下的直接由村落组织实施。这一政策的出台,也迅速调动了村落理事会和村民参与项目决策与建设的积极性。

修路:三年筹工筹劳新修公路1000公里 维修公路7000公里

还是那条村,同样是修路。王家桥村过去三年修不通一条断头路,如今不要政府一分钱补偿,村落理事会组织村民自筹资金,筹工筹劳,修路工程如火如荼。

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2012年11月14日,秭归县郭家坝镇邓家坡村张家山村落村民自发新修果园公路。

三年来,王家桥村先后有4个村落自我进行土地调整,筹资筹劳修建果园公路9公里,辐射果园1500亩,使得143户村民受惠,每年节约人力成本20万元以上。讲起其中的变化,向富柱和第七村落理事会的帮扶员兼宣传员王功勋相视而笑。

商量自筹资金修果园路之初,王功勋组织26户村民开了七八次会,最后一个“钉子户”终于签字同意。不料第二天他就变卦了,要求提高补偿。

“既然你不出钱不出工,那么路修好了你不能用。”王功勋向这户人家撂下“狠话”。路照修,只是路线变了,绕开了“钉子户”家的果园。这下“钉子户”急了,登门找王功勋,挨家挨户找其他村民求情,最后补缴修路款终于让他加入了。王功勋说,村民之间都是乡里乡亲的熟人,低头不见抬头见,相互间有约束,所以村里理事会能制定一些村落的土政策,做成村干部做不成的事情。

开展“幸福村落”创建以后,村民筹工筹劳参与修路的事例遍地开花。“山区的特点,决定了秭归大部分村落理事会都会首先想到解决出行的问题,还有柑橘种植产业发展的问题,群众对修建果园路的需求也越来越强烈。”郭家坝镇党委书记、人大主席傅斌道出了秭归县修路热的缘由,“郭家坝镇在2014年也修了好几百公里的果园路,老百姓筹资就有430多万元,现在都已经常态化了。”

一组数据显示:2012年至2015年,在村落党小组和理事会的组织下,群众筹工筹劳,全县新修公路656条,总里程超1000公里;维修公路2048条,总里程超7000公里。此外,新修水渠53062千米,维修水渠743千米,新建水池9291口、123万多立方,维修水池3793口、7万多立方,新建沼气池883口、2000立方,架设水管1758千米。

修路既是群众最迫切的需求,同样也是开展“幸福村落”创建的当下最显眼的成效。傅斌说:“修路因为涉及资金量大,涉及人口多,看起来比较轰轰轰烈烈。等修好了路,今后很多村落理事会都会把主要精力转向公共基础设施的维护管理,以及产业的发展考虑。”

激励:“两长八员”倒逼村“两委”干部工作作风转变

“在设计创建思路的时候,我们就确定了两个核心标准:不能因为创建‘幸福村落’增加村级的债务和经济负担,也不能增加财政在这方面的支出。”秭归县副县长王耀群说。

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图为水田坝乡王家桥村获得授牌的“村落”理事长。

创建“幸福村落”工作开展以来,秭归全县2055个村落共推选“两长八员”10412人。每个村的干部从3-5人增加到40-100人不等,但是用于干部的财政支出却并无增加。其原因在于“两长八员”全是义务担任,不领报酬。

尽管如此,秭归县还是安排了必要的创建经费,用于补偿“两长八员”的误工费、茶水费、交通费等,以保证创建活动的可持续性。从2015年起,县财政每年为每个村预算安排2万元“幸福村落”建设资金,其中1万元直接拨付到村,用于村落工作经费;1万元安排到乡镇,由乡镇组织对各村“幸福村落”建设工作进行考核,实行以奖代补。

“给位置”是另外一条激励措施。县民政局干部李林修说,县委在发展党员、培养村级后备干部时,优先将热心为村民服务的“两长八员”纳入培养视野。2014年,在全县第九届村“两委”换届选举工作中,就有66名村落“两长八员”进入了村“两委”干部队伍。

村落“两长八员”带领群众发展生产、解决矛盾,在群众中的口碑和威信逐步提高,对现任的村两委干部转变工作作风形成工作倒逼机制。九畹溪镇界垭村党总支书记李芹发感慨地说:“现在我们村干部有了危机感,如果我们作风不扎实,不能为村民办实事,那我们的威望就没有村落理事长高了,下次换届时老百姓可能就不会选我们了”。

事实上,“两长八员”发挥作用的同时,也激发了行政村干部的工作积极性。“创建‘幸福村落’以来,很多基层的矛盾村落自己就解决了,村两委干部可以沉下心来做规划、找项目,有时间、精力来引进项目”李芹发说。2013年7月,界垭村引进了一个名为“三峡世家”的农业公司。

界垭村以前共有茶叶1600多亩,老百姓发展茶叶的热情并不高,由于茶企的落户带动了当地农民发展茶叶的积极性。李芹发告诉记者:“三峡世家公司在界垭落户,农户的收入比原来翻一番,现在发展茶叶的积极性是很高的。去年已经全村发展了600亩的茶叶种植,今后两年计划发展1500亩。”

专家视角

乡村要发展,需要进一步拓展村落功能

华中师范大学中国农村研究院院长、长江学者、博士生导师徐勇认为,相对于华南地区的农村有着宗族聚居的传统,以及宗族理事会等组织基础,湖北秭归等地的农村个体化程度较高,一个村落就有十几个姓氏,没有宗族理事会,要加强基层治理就亟需搭建一个议事平台。

“个体化程度高、各顾各的,这在过去还是可以满足人民的生产生活需要的。但是,现在随着生活需求的不断提高,出现新的问题。比如说,以前一家人的吃水可以自己打井解决,现在有自来水了,供水就要供一整片;过去没有公路,人走小路、走田埂就可以了,现在汽车要开到家门口,修路就要占别人家的田。如果现有的体制解决不了问题,就要通过这样的方式(划小治理单元,组建村落理事会)来提供议事平台。”徐勇说。

徐勇认为,目前秭归搭建的村落理事会议事平台大多是涉及生活问题,特别是涉及解决人们的公共需求的问题,但是对生产领域的问题,例如怎样组织群众脱贫致富的问题涉及比较少,需要进一步深化推进,把村落理事会对农村未来发展的支撑作用发挥出来。

“光有好的生活环境还不够。市场经济条件下,收入不高就留不住人才,再好的环境只能留住老人、留住‘走不出去’的人,但是留不住那些有能力的人。”徐勇认为,乡村要发展,要建设幸福村落,就需要更多有能力的人参与其中,把村落的功能作更多拓展。

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编辑:文武

(素材来源:清远日报)

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